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Legge

I delitti dei pubblici ufficiali contro la Pubblica Amministrazione

Professore a contratto Università Mercatorum e Università degli Studi di Salerno, Avvocato specialista in diritto penale e Avvocato lavorista.

I delitti dei pubblici ufficiali contro la Pubblica Amministrazione rientrano fra i reati propri, poiché possono essere commessi soltanto da coloro che rivestono una determinata qualità, di pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio, a differenza dei reati comuni che possono essere commessi da chiunque. L’incaricato di un pubblico servizio svolge un’attività disciplinata nelle stesse forme della funzione pubblica, ma in assenza dei poteri tipici di quest’ultima. Non sono, invece, ricondotti alle attività degli incaricati di un pubblico servizio quei compiti che si esauriscono nella mera esecuzione di ordini o istruzioni altrui, senza alcun potere discrezionale. Tale tipologia di reati, disciplinati nel codice penale fra gli articoli 314 e 335, lede il corretto funzionamento dell’amministrazione e la fiducia dei cittadini nelle istituzioni, poiché il pubblico ufficiale si serve della propria posizione pubblica per fini illeciti o vantaggi personali. Ciò giustifica pene più severe per il pubblico ufficiale che commetta tali delitti, nonché l’automatica applicazione di sanzioni accessorie quali l’interdizione dai pubblici uffici.

Fra i principali delitti del pubblico ufficiale contro la Pubblica Amministrazione, oltre al peculato (art. 314 c.p.) che si verifica con l’appropriazione uti dominus della cosa mobile o del denaro in suo possesso, abbiamo la concussione (art. 317 c.p.) per cui un pubblico ufficiale, attraverso minacce o violenza, costringe altri a dare o promettere denaro o vantaggi illeciti. La corruzione si verifica qualora il pubblico ufficiale accetta la promessa o chiede denaro o altri favori per l’esercizio delle sue funzioni, o in cambio del compimento o l’omissione di un atto relativo al suo incarico (articoli 318 e 319 c.p.). L’omissione di atti d’ufficio (art. 328 c.p.) si verifica qualora il pubblico ufficiale omette di compiere un atto non esponendo le ragioni della sua omissione o del ritardo. Al riguardo la Suprema Corte, con sentenza n. 42610 del 2015 ha ribadito che il formarsi del silenzio-rifiuto alla scadenza del termine di trenta giorni dalla richiesta del privato costituisce un inadempimento integrante la condotta omissiva richiesta per la configurazione della fattispecie incriminatrice. Viene punito dall’art. 319 quater c.p. il pubblico ufficiale che abusando dei suoi poteri induce altri a dare o promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità. A questi si aggiungono i reati di falsità, materiale o ideologica, commessi dal pubblico ufficiale nell’espletamento delle sue funzioni.

Sul piano storico, fra gli anni ottanta e novanta la c.d. questione morale e il terremoto giudiziario definito come “tangentopoli” hanno certamente influito sul dibattito politico criminale riguardante i reati contro l’amministrazione dello Stato, con conseguente dilatazione del raggio d’azione di tali delitti ed inasprimento delle pene. Criticabile, a parere dello scrivente, l’influenza che le vicende storiche di cronaca politico-giudiziaria possono avere sulla produzione normativa. Il condizionamento dei fatti di cronaca sull’attività legislativa, difatti, non fa altro che sottoporre la legge a mere reazioni emotive di un determinato periodo storico, provocando generalmente eccessi e pericolose derive giustizialiste e populiste. L’impulso da parte del potere legislativo di rispondere in maniera decisa a un evento emotivamente forte può talvolta tradursi in una legislazione affrettata e superficiale, priva di equilibrio e inconsapevole delle conseguenze a lungo termine, che spesso generano reazioni opposte, rischiando di ledere, peraltro, i principi fondamentali di un sistema giuridico.

La riforma del 1990 con legge n. 86 ha voluto potenziare la risposta punitiva e introdurre nuove fattispecie di reato del pubblico ufficiale contro la P.A., nonché superare i contrasti giurisprudenziali che si erano delineati negli anni immediatamente precedenti. Tuttavia, nei casi meno gravi di ipotesi corruttiva, è stata introdotta anche un’attenuante per particolare tenuità del fatto. È stata, poi, introdotta quale forma di potenziamento della sanzione patrimoniale, una confisca per equivalente per il pubblico ufficiale, qualora la confisca dei beni costituenti profitto o prezzo del reato non risultasse possibile. Conseguentemente al fenomeno tangentopoli, capace di sconvolgere un intero sistema politico e provocare la scomparsa di alcuni fra i maggiori partiti politici italiani dell’epoca, ma che comunque non è riuscito a scalzare il problema della corruzione, si sono susseguite varie normative dirette alla lotta contro i fenomeni corruttivi nel mutato quadro politico costituzionale. La riforma del 1997 sui reati contro la Pubblica Amministrazione, oltre ad inasprire le sanzioni penali, ha ridefinito alcune fattispecie, quali il peculato, la concussione e la corruzione, ma soprattutto l’abuso d’ufficio, modificandone i presupposti.

La legge Severino del 2012, accompagnata da un notevole interesse mediatico, opera una riforma, in materia di delitti contro la Pubblica Amministrazione, senza precedenti in termini qualitativi e quantitativi. Oltre a rendere la normativa maggiormente aderente al mutato campo di azione del fenomeno corruttivo, essa ha rafforzato il sistema sanzionatorio, anche con l’estensione delle pene accessorie, ed ha introdotto nuove fattispecie di reato quali l’induzione indebita a dare o promettere utilità (art. 319 quater c.p.). Stante il fatto che in molti casi i delitti contro la Pubblica Amministrazione rimanevano spesso impuniti per lo spirare dei termini di prescrizione, l’inasprimento della pena edittale ha avuto quale importante conseguenza l’innalzamento di tali termini. La riforma del 2012, inoltre, dispone misure volte alla trasparenza dell’attività amministrativa e per l’assolvimento di obblighi informativi ai cittadini, all’obbligo della rotazione dei dirigenti ove sussista un rischio corruttivo, alla tutela dei dipendenti che segnalano illeciti. Nata come una normativa tendente alla prevenzione del fenomeni corruttivi e alla trasparenza della P.A., la legge Severino ha, in parte, deluso le aspettative poiché ha di fatto privilegiato la repressione, con l’introduzione di nuove fattispecie e l’inasprimento delle sanzioni principali ed accessorie.

Seguono il sentiero tracciato dalla legge Severino in materia di trasparenza della Pubblica Amministrazione anche il d.lgs. n. 33 del 2013, il c.d. Codice della trasparenza, e il d.lgs. n. 97 del 2016, che ha avuto il merito di introdurre l’accesso civico generalizzato ai documenti della Pubblica Amministrazione, con lo scopo di creare un meccanismo di controllo proveniente dal cittadino, sulla linea del Freedom of information act americano.

La legge c.d. Spazzacorrotti del 2019 inasprisce ulteriormente le sanzioni previste per i reati contro la P.A. ed espande i poteri investigativi nei reati di corruzione con una più ampia possibilità di servirsi delle intercettazioni e delle operazioni sotto copertura. Viene ridefinito il reato di traffico di influenze illecite, aggravate le sanzioni accessorie e dilatati ulteriormente i termini di prescrizione. Vengono, infine, previste regole più stringenti in materia di trasparenza e controllo dei partiti politici, anche con una maggior tracciabilità dei contributi alle fondazioni.

Il c.d. Decreto Nordio, legge n. 114 del 2024, ha cambiato orientamento con riguardo ai reati contro la Pubblica Amministrazione, sollevando non poche critiche per le nuove scelte di politica criminale, in particolare per l’abrogazione del delitto di abuso d’ufficio (art. 323 c.p.), che puniva il pubblico ufficiale che procurava a sé un ingiusto vantaggio in violazione della legge. La normativa del 2024 introduce la nuova fattispecie dell’indebita destinazione di denaro o cose mobili (art. 314 bis c.p.), che punisce il pubblico ufficiale che, pur avendo legittimamente disponibilità di denaro o beni pubblici, li destina a scopi diversi da quelli previsti. È, questa, una tipologia di malversazione, commessa però dal pubblico ufficiale, definita impropriamente “peculato per distrazione”. Viene, poi, riformulato il delitto di traffico di influenze illecite, resa meno efficace ma più garantista la disciplina sulle intercettazioni, escluso l’appello del pubblico ministero contro le sentenze di proscioglimento nei procedimenti per reati a citazione diretta. Quanto alla riformulazione del traffico di influenze illecite, la Corte costituzionale ha stabilito con sentenza n. 185 del 2025 che, pur limitando la tutela penale del buon andamento della Pubblica Amministrazione, la riforma della norma non viola gli obblighi internazionali sulla corruzione originati dalla Convenzione di Strasburgo.

L’abrogazione dell’abuso d’ufficio conferma una precisa volontà dei rappresentanti dello Stato, di qualunque bandiera politica essi siano, di rendere impuniti alcuni delitti commessi da soggetti a cui sono affidati poteri pubblici, creando così pericolosi ambiti di impunità per il pubblico ufficiale che pregiudica il buon andamento della Pubblica Amministrazione. Ma più che altro l’abolizione del predetto delitto simboleggia una pericolosa deriva del nostro Paese verso l’impunità dei fenomeni corruttivi in generale. L’abrogazione di un reato che punisce il pubblico ufficiale che, nello svolgimento delle funzioni, intenzionalmente procuri a sé o ad altri un ingiusto vantaggio o rechi ad altri un ingiusto danno, sembra voler incoraggiare tale comportamento, ormai non più illecito, del soggetto avente pubblici poteri. In una Nazione ad alto tasso di corruzione, di irregolarità nei bandi e concorsi pubblici e di continui sconfinamenti dell’utilizzo dei pubblici poteri per scopi personali o per favorire parenti ed amici, tale scelta appare certamente censurabile. La giustificazione del legislatore, secondo cui le decisioni discrezionali dei soggetti provvisti di pubblici poteri venivano inibite per il timore di incorrere nella fattispecie dell’abuso di ufficio, risulta scarsamente credibile, soprattutto in seguito al d.l. n. 76 del 2020, che all’art. 23 aveva già ampiamente circoscritto l’ambito oggettivo del reato, limitandolo ai soli casi in cui si fosse verificata una violazione di legge in assenza di margini di discrezionalità. In conclusione, il Decreto Nordio più che una riforma appare l’ennesima conferma della politica e dei poteri pubblici di volersi ergere al di sopra della legge, in dispregio del principio di eguaglianza di tutti i cittadini. Come a ricordarci che legibus solutus non sia soltanto colui che ha la potestas absoluta. Il principio, oggi, può essere esteso a tutti i funzionari pubblici.

Alberto Biancardo
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