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Legge

Le segnalazioni di illeciti e la tutela del whistleblower

Professore a contratto Università Mercatorum e Università degli Studi di Salerno, Avvocato specialista in diritto penale e Avvocato lavorista.

Il whistleblowing è uno strumento di compliance aziendale tramite cui i dipendenti del settore pubblico o privato possono segnalare, in modo riservato e protetto, eventuali irregolarità o illeciti riscontrati durante la propria attività lavorativa. Consiste, nello specifico, nella segnalazione di violazioni di leggi o regolamenti, di reati di corruzione o frode, condizioni di pericolo per la salute e la sicurezza pubblica, nonché violazione di codici di comportamento, e in generale di qualunque atto illegittimo riscontrato sul luogo di lavoro. Il whistleblower, denominato nella normativa italiana segnalatore o segnalante è, pertanto, un dipendente che tramite una segnalazione richiama l’attenzione su irregolarità, attività illecite o contrarie ai regolamenti aziendali, di cui è venuto a conoscenza durante la propria attività lavorativa, affinché vengano rilevate e sanzionate dagli organi preposti.

In un’ottica incentrata sulla prevenzione dei fenomeni corruttivi, particolare rilevanza ha avuto negli ultimi anni l’introduzione della normativa a tutela di coloro che segnalano irregolarità e condotte illecite nell’ambito lavorativo. La ratio della tutela al segnalante si concretizza nella necessità di garantire quest’ultimo dal rischio di ritorsioni da parte del datore di lavoro o superiori gerarchici, quali licenziamenti o trattamenti discriminatori, provvedimenti disciplinari e sanzioni, demansionamenti e trasferimenti, preclusioni riguardo avanzamenti di carriera, mobbing, straining o minacce. Il fine è quello di incentivare le segnalazioni da parte dei dipendenti della Pubblica Amministrazione o di aziende private, o degli stessi cittadini, che vengano a diretta conoscenza di illeciti, o anche soltanto di atti non opportuni, poiché contrari a regolamenti e deontologia. Gli effetti del whistleblowing riguardano non soltanto l’individuazione di fenomeni di illegalità o di maladministration altrimenti difficilmente individuabili, ma anche il consolidamento di un’etica della legalità rinsaldato dall’effetto deterrente della segnalazione. Negli ultimi anni, per effetto delle tutele della normativa sul whistleblowing, le segnalazioni sono decisamente aumentate, tanto da divenire un utile strumento per il contrasto alla corruzione nella Pubblica Amministrazione.

La normativa sul wistleblowing è stata introdotta in Italia con la Legge Severino, legge n. 190 del 2012 la quale ha riformato la disciplina previgente della legge n. 165 del 2001, per tutelare il dipendente pubblico che segnala illeciti o irregolarità. Viene, così, tutelato in maniera adeguata il pubblico dipendente che denuncia condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro. Questi, difatti, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia. Inoltre, l’identità del segnalante non può essere rivelata senza il proprio consenso, a meno che la contestazione dell’addebito disciplinare non sia fondata su accertamenti facenti capo alla segnalazione, ovvero la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato.

Oggetto del whistleblowing sono tutti i comportamenti penalmente e civilmente illeciti, illegittimi, scorretti o censurabili. La segnalazione non si configura come un obbligo, bensì come un diritto del dipendente, tuttavia enti pubblici e aziende hanno la facoltà di prevedere nei codici di comportamento un vero e proprio dovere per i propri dipendenti di segnalare eventuali illeciti di cui siano venuti a conoscenza. La segnalazione di un reato si configura, invece, sempre come un obbligo per i pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio, poiché l’art. 331 c.p.p. sancisce un vero e proprio obbligo di denuncia del reato procedibile d’ufficio di cui essi siano venuti a conoscenza nell’esercizio delle proprie funzioni. Come stabilito in più occasioni dalla Cassazione ha, difatti, l’obbligo giuridico di denunciare il reato di falsità materiale commessa dal pubblico ufficiale in atti pubblici, il collega che venga a conoscenza della commissione di tale reato, poiché perseguibile d’ufficio.

Le segnalazioni vengono presentate al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), ovvero all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), all’autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile. Qualora l’ANAC ritenga la segnalazione fondata in un’ottica di prevenzione della corruzione, può avviare un’interlocuzione con il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza dell’amministrazione oggetto di segnalazione, ovvero disporre l’invio della segnalazione alle istituzioni competenti, quali la Corte dei conti o l’Autorità giudiziaria.

Nel 2017 entra in vigore la legge n. 179, interamente dedicata al whistleblowing, per una tutela organica del whistleblower, ampliando e rafforzando le garanzie già previste dalla legge Severino. Per quanto attiene al settore pubblico, oltre a vietare qualsiasi provvedimento negativo comminato al segnalante, essa sanziona con la nullità ogni atto discriminatorio o ritorsivo adottato dall’amministrazione. Il punto centrale della normativa è l’estensione delle tutele al segnalante, anche nel settore privato. La nuova disciplina sul whistleblowing viene estesa, difatti, dalle amministrazioni pubbliche, enti pubblici economici e di diritto privato sotto controllo pubblico, anche alle imprese private. La normativa del 2017 oltre a vietare qualsiasi provvedimento sanzionatorio contro il segnalante, come il licenziamento, trasferimento o demansionamento, a sanzionare con la nullità i relativi atti ed a sancire un generale divieto di rivelare l’identità del segnalante, dispone che sia soltanto l’Autorità anti corruzione a dettare le linee guida inerenti le modalità e la gestione delle segnalazioni e ad avere un potere sanzionatorio. Nel settore privato, invece, oltre all’estensione delle tutele del segnalatore, sorgono obblighi di comunicazione nei confronti dell’Organismo di Vigilanza, nonché l’imposizione alle imprese medio-grandi di creare uno o più canali per le segnalazioni ed un canale alternativo con modalità informatiche nel rispetto della riservatezza del whistleblower.

Con riguardo all’identità del segnalante, questa non può essere rivelata. Nell’ambito del procedimento penale essa è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’articolo 329 c.p.p., mentre dinanzi alla Corte dei conti, non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria. Nel procedimento disciplinare non può essere rivelata a meno che la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell’incolpato. In tal caso sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità. La segnalazione è sottratta all’accesso agli atti. L’onere della prova in caso di misure ritorsive o discriminatorie adottate nei confronti del segnalante, ricade sull’amministrazione, la quale dovrà dimostrare che esse sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa. Le tutele al segnalante non sono garantite nei casi in cui sia accertata la sua responsabilità penale per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati connessi alla denuncia. Il licenziamento ritorsivo o discriminatorio del segnalante, nonché il mutamento delle sue mansioni sono nulli. Segnalazioni o denunce effettuate nelle forme e nei limiti previsti dalla legge, costituiscono giusta causa di rivelazione di notizie coperte dall’obbligo di segreto.

La direttiva europea sul whistleblowing del 2019 prevede l’adozione di nuovi standard di protezione dei whistleblower. Essa stabilisce che tutte le aziende con più di 50 dipendenti sono tenute a dotarsi di un sistema di segnalazione interno, al fine di rilevare e prevenire comportamenti scorretti e violazioni di leggi e regolamenti. La direttiva promuove l’implementazione di canali di segnalazione affidabili e sicuri per proteggere i segnalanti da eventuali ritorsioni, garantendo loro anche la possibilità di segnalare in modo anonimo. La protezione non viene garantita solo ai dipendenti che effettuano la segnalazione, ma si allarga anche ai clienti, fornitori, candidati, ex dipendenti, giornalisti. La protezione si applica, tuttavia, alle sole segnalazioni di illeciti relativi al diritto dell’UE. I whistleblower devono avere la possibilità di inviare segnalazioni attraverso una piattaforma online, per posta elettronica, oppure a voce tramite una linea telefonica o un sistema di segreteria telefonica. La piattaforma permette di mantenere completamente segreta l’identità del segnalante. La legge prevede che sia predisposto almeno un canale alternativo di segnalazione idoneo a garantire, con modalità informatiche, la riservatezza dell’identità del segnalante. In Italia la direttiva UE del 2019 è stata recepita con il d.lgs. n. 24 del 2023, il quale ha ulteriormente ampliato l’ambito di applicazione della tutela dei segnalanti, anche a liberi professionisti, consulenti e lavoratori autonomi.

Nonostante le norme a tutela del whistleblower si rileva, ancor oggi, un utilizzo limitato delle segnalazioni, soprattutto per il basso livello di percezione di un’effettiva tutela dei potenziali segnalanti, in particolare per il timore di conseguenze giuridiche, finanziarie e lavorative. Le principali criticità rilevate attengono alle incertezze della normativa, la quale non chiarisce i rischi legali che corre il whistleblower nel caso in cui la segnalazione risulti non corretta e il segnalato venga scagionato dalle accuse. Non risulta poi chiaro, se la tipologia di atto da segnalare debba essere un illecito ovvero possa riguardare anche semplici anomalie o irregolarità e non viene sufficientemente chiarito il livello di segretezza della segnalazione. Infine si rileva la mancanza di garanzie di follow-up, ossia una sostanziale assenza di comunicazioni al whistleblower riguardanti l’esito della segnalazione. Stante un utilizzo dello strumento delle segnalazioni ancora insufficiente, l’Unione europea ha annunciato  la volontà di inserire un meccanismo premiale, il quale, a parere dello scrivente rischia di inflazionare le segnalazioni, incoraggiando quelle infondate, effettuate al solo scopo di conseguire un tornaconto economico.

Alberto Biancardo
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