Lo sciopero nei servizi pubblici essenziali e la precettazione

Alberto Biancardo

Professore a contratto Università Mercatorum e Università degli Studi di Salerno, Avvocato specialista in diritto penale e Avvocato lavorista.

30 Settembre 2026
Alberto Biancardo

L’art. 40 della Costituzione pur avendo un’immediata precettività nei rapporti sindacali è rimasto disapplicato poiché non è stata varata, nel nostro Paese, una normativa organica sul diritto di sciopero. Ha avuto invece, nel 1990, regolamentazione legislativa il diritto di sciopero limitatamente al settore dei servizi pubblici essenziali, con la legge n. 146 del 1990 novellata con legge n. 83 del 2000. L’elemento cardine dal punto di vista soggettivo è che tale normativa non sia diretta a tutelare datori di lavoro, imprese o lavoratori, ma i diritti degli utenti e di tutte le persone fisiche, messi a rischio dagli scioperi in settori che erogano servizi di primaria necessità. L’art. 1 co. 1 della legge n. 146 del 1990 considera servizi pubblici essenziali “quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla libertà ed alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all’assistenza e previdenza sociale, all’istruzione ed alla libertà di comunicazione”. Scopo della norma è quello di contemperare l’esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati, tramite regole e procedure da seguire in caso di sciopero nei servizi pubblici essenziali. La legge individua un elenco non tassativo di tali servizi pubblici, fra cui la sanità, l’igiene pubblica, la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti, l’approvvigionamento di energia, l’amministrazione della giustizia, i servizi di pubblica sicurezza, i trasporti, i servizi bancari di erogazione di prestazioni previdenziali e retributive, l’istruzione, le telecomunicazioni, l’informazione radiotelevisiva pubblica. Questi servizi sono considerati essenziali a prescindere dalla loro erogazione da parte della pubblica amministrazione o di soggetti privati in regime di concessione o convenzione.

In un clima di contemperamento di interessi e diritti di rango costituzionale confliggenti, il sistema regolato dalla legge del 1990 si regge sull’equilibrio fra il ruolo dell’autonomia collettiva, della Commissione di garanzia e dell’autorità amministrativa precettante. Le regole di condotta principali poste dalla legge a carico delle associazioni sindacali promotrici dello sciopero e dei lavoratori scioperanti sono l’obbligo di preavviso e di comunicazione scritta della durata, delle modalità di attuazione e motivazioni dell’astensione, nonché il divieto di revoca spontanea dello sciopero dopo la proclamazione, fatti salvi i casi tassativi previsti dalla legge. Per i servizi essenziali la normativa prevede un obbligo di preavviso minimo non inferiore a dieci giorni, termine che può essere ampliato dal contratto collettivo. La comunicazione scritta contenente la proclamazione dello sciopero e le altre indicazioni previste dalla legge deve essere fornita sia alle amministrazioni o imprese erogatrici del servizio, sia all’autorità competente per l’eventuale precettazione, la quale trasmette la comunicazione alla Commissione di garanzia. Entro lo stesso termine è previsto un obbligo di comunicazione scritta concernente la durata, le modalità di attuazione e le motivazioni dello sciopero. La regolamentazione impone, inoltre, intervalli minimi fra più scioperi proclamati e specifiche procedure di raffreddamento. Un altro limite al diritto di sciopero nei servizi essenziali si sostanzia nella necessità di garantire almeno il cinquanta per cento delle prestazioni normalmente erogate, nonché la presenza di almeno un terzo del personale normalmente utilizzato per la piena erogazione del servizio.

Nell’ambito dei servizi pubblici essenziali è la Commissione di garanzia, organo avente natura di autorità indipendente, a svolgere il compito primario di bilanciare il diritto di sciopero con i diritti fondamentali della persona tutelati dalla Costituzione. La Commissione, organo non politico super partes, è composta da nove membri, che permangono in carica tre anni. Essa ha il compito principale di verificare le prestazioni indispensabili garantite durante gli scioperi nei servizi pubblici essenziali, formulando proposte alle parti sociali se gli accordi sulle prestazioni minime non sono ritenuti idonei e vigilando sul rispetto delle regole, con potere sanzionatorio in caso di scioperi illegittimi. I promotori dello sciopero nei servizi pubblici essenziali sono tenuti a comunicare la proclamazione dell’astensione. Venuta a conoscenza dello sciopero, la Commissione può assumere informazioni o convocare le parti per verificare se siano state esperite le procedure preventive di raffreddamento e di conciliazione e se vi siano possibilità di composizione della protesta. Se viene riscontrata la possibilità di composizione dei conflitti, la Commissione può adottare un’apposita delibera di invito a differire lo sciopero per il tempo necessario ad un’ulteriore mediazione. La Commissione di garanzia può, inoltre, deliberare una sanzione amministrativa a carico dei datori di lavoro inadempienti.

Tali regole servono a consentire la predisposizione delle misure per garantire le prestazioni indispensabili, permettere agli utenti di organizzarsi tempestivamente, favorire tentativi di composizione del conflitto, nonché dare modo alla Commissione medesima di adottare delibere di invito di differimento dello sciopero in caso di proclamazione viziata, ed all’autorità competente l’eventuale avvio del procedimento di precettazione. Amministrazioni ed imprese erogatrici hanno l’obbligo di dare adeguata comunicazione agli utenti dello sciopero, almeno cinque giorni prima del suo inizio. Alla diffusione di tali comunicazioni sono tenuti anche il servizio pubblico radiotelevisivo e la stampa. Contenuto necessario degli accordi collettivi, che devono individuare le prestazioni indispensabili e le altre misure di contemperamento, sono le procedure preventive di raffreddamento e conciliazione. Gli accordi definitivi devono essere comunicati alla Commissione, che ne valuta l’idoneità ad assicurare il contemperamento dell’esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona. Gli accordi collettivi devono, inoltre, indicare intervalli minimi tra l’effettuazione di uno sciopero e la proclamazione del successivo, quando ciò sia necessario ad evitare che la continuità del servizio sia compromessa (rarefazione oggettiva e soggettiva). La legge definisce “forma sleale di azione sindacale” la revoca spontanea ingiustificata dello sciopero legittimo, proclamato e di cui stata data informazione all’utenza, punendo tale revoca con le stesse sanzioni dello sciopero illegittimo. In tal modo si vuole evitare il c.d. effetto annuncio, mediante il quale i sindacati conseguono lo scopo disorganizzativo dello sciopero senza attuarlo e, quindi, senza neppure la perdita della retribuzione per i lavoratori.

Per evitare, ove possibile, la proclamazione dello sciopero nel settore dei servizi pubblici, la legge impone come contenuto necessario di contratti e accordi collettivi, la previsione di “procedure di raffreddamento e di conciliazione, obbligatorie per entrambe le parti, da esperire prima della proclamazione dello sciopero”. L’omessa previsione di tali procedure determina l’inidoneità dell’accordo e la conseguente regolamentazione provvisoria da parte della Commissione di garanzia. Le organizzazioni dei lavoratori e le amministrazioni o imprese erogatrici del servizio sono obbligate ad esperire le procedure preventive contemplate negli accordi o nella regolamentazione provvisoria della Commissione, sotto comminatoria delle sanzioni espressamente previste dalla legge. Le parti possono, tuttavia, scegliere l’espletamento del tentativo di conciliazione in sede amministrativa.

Nel caso in cui l’autorità competente preveda, in uno sciopero nei servizi pubblici essenziali, il pericolo grave e imminente di un pregiudizio ai diritti della persona tutelati dalla Costituzione, può emanare un’ordinanza di precettazione che inibisca o limiti lo sciopero, almeno quarantotto ore prima del suo inizio. La precettazione è un provvedimento amministrativo straordinario con cui l’autorità competente ordina di limitare, ridurre o sospendere uno sciopero nei servizi pubblici essenziali. Nello specifico, la precettazione è un’ordinanza adottata ove sussista il fondato pericolo di un pregiudizio grave e imminente ai diritti costituzionalmente tutelati delle persone, cagionato dall’interruzione o alterazione del funzionamento dei servizi pubblici essenziali a seguito di uno sciopero di dipendenti o ad un’astensione collettiva di lavoratori autonomi. Autorità competente cui la legge n. 146 del 1990, novellata dalla legge n. 83 del 2000, attribuisce il potere di precettazione in materia di sciopero, è il Presidente del Consiglio dei Ministri o un Ministro da lui delegato per i conflitti di rilevanza nazionale o interregionale, ed il Prefetto per i conflitti di ambito locale. Il potere di iniziativa è, invece, affidato alla Commissione di garanzia, la quale segnala all’autorità precettante la situazione di pericolo, mentre nei soli casi di necessità ed urgenza l’iniziativa può essere assunta dalla stessa autorità precettante. Una volta avviato il procedimento, l’autorità competente deve invitare le parti a desistere dai comportamenti che determinano la situazione di pericolo ed esperire il tentativo di conciliazione nel più breve tempo possibile. Se il tentativo non riesce e permane la situazione di pericolo, l’autorità precettante può emanare l’ordinanza, tenendo debitamente conto della proposta eventualmente formulata dalla Commissione di garanzia circa le misure da adottare.

Politica e giurisprudenza hanno in più occasioni evidenziato come la normativa e le prassi applicative riguardanti lo sciopero nei servizi pubblici essenziali e soprattutto l’istituto della precettazione rischino di neutralizzare il diritto di sciopero e l’efficacia dei suoi effetti, trasformandolo in una protesta meramente simbolica. Non bisogna, tuttavia, dimenticare che tale normativa restrittiva riguarda solo i servizi primari che non possono essere negati al cittadino e che le regole in vigore sono pienamente in linea con le garanzie europee a tutela della libertà sindacale. I disagi del datore di lavoro, a cui mira generalmente lo sciopero comune, nello sciopero nei servizi pubblici essenziali sono trasferiti a tutti i cittadini, esterni al conflitto sociale, e riguardano beni primari quali la salute, l’igiene e la sicurezza. In conclusione, lo scrivente non ritiene che l’attuale normativa limiti significativamente il diritto di sciopero o che ne diminuisca la forza di pressione contrattuale. Il trasferimento dei disagi dal datore di lavoro ai cittadini e la tutela costituzionale dei servizi pubblici protetti dalla normativa fanno sì che, in tale settore, sia assolutamente necessaria una riduzione delle garanzie del diritto di sciopero. Tale riduzione, peraltro, non appare così marcata da sollevare allarmismi riguardanti i diritti dei lavoratori scioperanti, comunque tutelati sia dalla normativa, sia dalle autorità istituzionali.