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Legge

L’evoluzione normativa nel contrasto ai fenomeni corruttivi

Professore a contratto Università Mercatorum e Università degli Studi di Salerno, Avvocato specialista in diritto penale e Avvocato lavorista.

La corruzione rappresenta, in Italia, una delle più rilevanti problematiche del complesso rapporto pubblico-privato poiché incide sia sulla lievitazione della spesa pubblica e conseguente aumento del debito nazionale, sia sui servizi offerti ai cittadini, in termini di quantità e qualità. Il fenomeno è particolarmente difficile da contrastare poiché radicato nel tessuto sociale in maniera capillare, nonché difficilmente individuabile in quanto sommerso ed occulto. A partire dal 2012 con l’entrata in vigore della legge Severino e le normative di contrasto alla corruzione che sono ad essa succedute, secondo i dati del corruption perception index (CPI) la situazione dell’Italia è migliorata costantemente, tuttavia nell’ultimo anno si è avuto un considerevole regresso. Il merito delle recenti normative anticorruzione è quello di aver privilegiato alla repressione dei reati corruttivi, un orientamento verso la prevenzione del fenomeno. Il Decreto Nordio del 2024 ha, però, reso vulnerabile l’impianto statale a contrasto dei fenomeni corruttivi, in particolare con l’abrogazione del delitto di abuso d’ufficio, lasciando estese aree non regolamentate, caratterizzate perciò dalla non punibilità. La lotta alla corruzione richiede, invece, un apparato normativo coerente e senza aree grigie riguardo l’abuso del potere pubblico,  il quale in solido con mancanza di trasparenza e il conflitto di interessi, è l’elemento principale sul quale la corruzione ha radicato le proprie origini e continua ad espandersi.

Per corruzione si intende la violazione di obblighi o l’abuso di poteri da parte del funzionario pubblico al fine di ottenere benefici personali. A livello penalistico il reato di corruzione si consuma allorché privato e pubblico ufficiale si accordano attraverso un pactum sceleris, affinché il primo corrisponda al secondo un illegittimo compenso per il compimento di un atto che attiene al pubblico ufficio cui esso è preposto. Più specificamente la corruzione si concretizza in un accordo fra pubblico funzionario e privato, in forza del quale il primo accetta la dazione o la promessa di denaro o altra utilità non dovuta per l’esercizio della sua funzione (corruzione impropria), ovvero per il compimento di un atto contrario ai propri doveri di ufficio (corruzione propria).

La corruzione impropria si identifica con la fattispecie disciplinata all’art. 318 c.p. di corruzione per l’esercizio della funzione, e si configura qualora il pubblico ufficiale, per l’esercizio delle sue funzioni, riceve indebitamente denaro o altra utilità o ne accetta la promessa. La pena edittale è della reclusione compresa fra 1 e 5 anni. La corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio, definita corruzione propria, è disciplinata dall’art. 319 c.p. e si configura nell’ipotesi in cui il pubblico ufficiale, per omettere, ritardare un atto del suo ufficio o compiere un atto contrario ai doveri del suo ufficio, riceve denaro o altra utilità o ne accetta la promessa. La pena è più severa di quella prevista dall’art. 318 c.p. per il maggior disvalore sociale consistente nell’omettere un atto del proprio ufficio o compierne uno contrario ai propri doveri d’ufficio. La Suprema Corte, con sentenza n. 18125 del 2019 ha, al riguardo, affermato che con la corruzione propria non si pone soltanto in pericolo il corretto svolgimento della pubblica funzione, ma si realizza una concreta lesione del bene giuridico protetto. Di conseguenza la sanzione deve essere più severa. La pena edittale è, pertanto, compresa fra 4 e 8 anni di reclusione. Le disposizioni riguardanti i predetti reati si applicano sia al pubblico ufficiale, sia all’incaricato di un pubblico servizio.

La corruzione in atti giudiziari ex art. 319 ter c.p. si configura, invece, qualora gli atti corruttivi siano tesi a favorire o danneggiare una parte in un processo giudiziario. In questa ipotesi il bene giuridico tutelato viene considerato di massimo rilievo, perciò la pena della reclusione è compresa fra 6 e 12 anni, ma se dall’atto corruttivo ha origine una condanna superiore a 5 anni, la pena è compresa fra 8 e 20 anni.

Il  delitto di concussione è previsto dall’art. 317 c.p. e si concretizza allorché il pubblico ufficiale, abusando della propria qualità o dei suoi poteri, costringe qualcuno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità. La Legge Severino, n. 190 del 2012 è intervenuta, rispetto al reato di concussione, scindendo la condotta delittuosa in due diverse fattispecie. La prima punisce, per il reato di concussione, il solo pubblico ufficiale e non anche l’incaricato di pubblico servizio, soltanto se costringe, e non più se induce taluno a dare o promettere indebitamente denaro o altra utilità. La seconda condotta è quella disciplinata dall’art. 319 quater c.p. che punisce l’induzione indebita a dare o promettere utilità. L’indebita induzione a dare o promettere utilità si realizza nel caso in cui il funzionario pubblico, con una condotta persuasiva e di pressione morale, condiziona la volontà del destinatario inducendolo ad accettare la richiesta di prestazione indebita. A differenza di altri reati corruttivi, il privato non viene costretto o minacciato ma indotto alla dazione, mantenendo un margine di scelta. Si configura, così, un reato a concorso necessario, per il quale viene anch’egli punito, tuttavia in misura ampiamente minore nei confronti del pubblico ufficiale. Pur essendo simili, i reati di corruzione e concussione si distinguono principalmente in quanto i primi si manifestano con un accordo fra le parti, mentre la concussione presuppone lo sfruttamento da parte del pubblico ufficiale della propria posizione di superiorità nei confronti del privato, in condizione di soggezione.

Il delitto di istigazione alla corruzione, disciplinato ex art. 322 c.p., a differenza dei reati propri finora analizzati, è un reato comune che si configura nell’ipotesi in cui un soggetto offre o promette denaro od altra utilità non dovuti ad un pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio, per un atto del suo ufficio, ovvero contrario ai suoi doveri, e l’offerta o la promessa non siano accettate.

La legislazione a contrasto dei fenomeni corruttivi ha avuto un percorso complesso e dibattuto, con continui cambiamenti di orientamento di politica criminale. La legge Severino del 2012 ha avuto il merito di introdurre nuove forme di prevenzione contro l’illegalità nella Pubblica Amministrazione, con la disciplina sul whistleblowing e il divieto di revolving doors, rafforzando la trasparenza ed il controllo da parte degli stessi cittadini, in un’ottica di verifiche orizzontali e dal basso dei pubblici poteri. La riforma del 2012 ha, poi, istituito l’ANAC, autorità indipendente con funzioni principali di vigilanza e controllo in materia di corruzione. La legge in parola ha, altresì, rivoluzionato la gestione del conflitto di interessi nella Pubblica Amministrazione, introducendo l’obbligo di astensione generale anche per conflitti potenziali o apparenti per i funzionari pubblici. Il conflitto di interessi, condizione in cui un soggetto è, nello svolgimento della sua attività, tenuto a realizzare un interesse primario che contrasta o tende a interferire con un suo personale interesse, è una delle principali cause dei fenomeni corruttivi, pur non rappresentando di per sé un illecito.

Il c.d. Decreto Trasparenza, d.lgs. n. 33 del 2013, individuando nella trasparenza dei poteri pubblici l’elemento principale di contrasto alla corruzione, prosegue l’orientamento della legge Severino volto alla prevenzione del fenomeno, tramite un controllo dal basso dell’attività amministrativa. Il d.lgs. n. 97 del 2016, oltre ai nuovi obblighi riguardanti i titolari di incarichi politici introduce, per una maggiore trasparenza, una forma ancora più ampia di accesso agli atti della Pubblica Amministrazione: l’accesso civico generalizzato. La c.d. Spazzacorrotti, legge n. 3 del 2019, riforma la materia dei delitti contro la Pubblica Amministrazione, inasprendo le pene per i reati corruttivi, potenziandone il perseguimento all’estero, estendendo la procedibilità d’ufficio, aumentando la possibilità per gli organi inquirenti di avvalersi delle intercettazioni ed effettuare operazioni sotto copertura, inserendo misure premiali in caso di ravvedimento operoso per reati corruttivi. È, poi, stato potenziato lo strumento sanzionatorio della confisca e il sequestro preventivo di beni derivanti da illeciti contro la Pubblica Amministrazione. Sempre in materia di confisca, di particolare importanza è l’aggiunta dell’art. 578 bis c.p.p. che consente al giudice d’appello o di cassazione di decidere sulla confisca anche se il reato si estingue per prescrizione o amnistia.

Il c.d. Decreto Nordio del 2024 attua l’ennesima riforma dei delitti corruttivi ed in generale contro la Pubblica Amministrazione, con un repentino cambio di orientamento, rappresentato principalmente dall’abrogazione dell’abuso d’ufficio. Opera, poi, una riformulazione del delitto di traffico di influenze illecite con limitazione della fattispecie penalmente rilevante. In particolare le relazioni del mediatore con il pubblico ufficiale devono essere sfruttate intenzionalmente ed essere concrete, non rilevando più le millanterie e le relazioni solo asserite. Inoltre, l’utilità data o promessa al funzionario pubblico dovrà avere necessariamente natura economica. Il decreto opera una modifica della disciplina delle intercettazioni riguardo la pubblicazione e riservatezza inerenti il terzo estraneo al procedimento, e limita l’uso dei captatori informatici nelle indagini per corruzione contro l’amministrazione. Infine, pur se non specificamente attinente alla corruzione ma inserita in un ambito più generale, di particolare rilievo è l’esclusione dell’appello del pubblico ministero contro le sentenze di proscioglimento nei procedimenti per reati a citazione diretta.

Principale problema nel contrasto alla corruzione è l’attività volta all’individuazione dei fenomeni corruttivi, articolati in maniera capillare ad ogni livello del tessuto sociale del Paese. Al fine dell’individuazione dei fenomeni corruttivi, nello specifico di aree a rischio sulle quali effettuare controlli più approfonditi e mirati, si è dimostrato un valido strumento l’utilizzo di big data con l’intelligenza artificiale. Tuttavia l’individuazione delle aree a rischio resta complessa per l’eterogeneità dei dati, non sempre strutturati e spesso poco affidabili, e per la difficoltà nell’ottenere statistiche attendibili, poiché la maggior parte dei fenomeni rientra nella corruzione sommersa, perciò di complessa identificazione. Stante il carattere ontologicamente sommerso della corruzione, neanche il dato giudiziario può essere utile, poiché condizionato dall’efficienza degli organi e degli strumenti di contrasto.

Alberto Biancardo
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